医生集团的监管探讨

我国的医生集团是从美国引入的舶来品。美国对医生集团监管的法律主要依据斯达克法(Stark Law)，由美国联邦政府颁布，主要从医生准入许可、医疗行为的监督及医疗纠纷中的责任判定几个重要方面进行监管规制[1]。在我国，虽然医生集团的规范名称、组织形式、运营模式、与医疗机构之间的合作方式、内部治理、解散、破产等重大问题均无明确法律规定[2-3]，但医生集团所提供的医疗卫生服务本质上仍属公共服务，社会性、公益性较强，事关百姓民生，因此，有必要对医生集团进行监管。但如何平衡严格监管与不阻碍其健康有序发展二者之间的关系，是行业监管部门必须要深入思考的问题[4]。尤其在我国正大力推行放、管、服(简政放权、放管结合、优化服务)监管体制改革的新形势下，如何以政府监管为主，匹配行业自律，以恰当的监管方式和力度促进医生集团持续健康发展，是值得探讨的一个重大问题[5-6]。

1 监管医生集团的必要性

医生集团服务经营地域广泛，突破了区域限制。现行监管手段对医师注册实行一次注册、终身有效，未建立类似执业律师年度考核校验的制度。医生执业地点注册、备案制度呈逐步放开政策趋势[7]。医生集团内的雇佣医生、合作医生流动性大，尤其在发生重大医疗纠纷时，医生逃避责任的事件频发，主管部门对医疗纠纷进行调查处置时，容易陷于事实不清、证据不足的窘境，同时患者方利益维护难度加大，社会反响大，极易诱发社会对医疗卫生行业整体的信任危机，引发社会不稳定。

医生集团多属于社会资本设立的营利性组织，追求经济利益最大化是资本与生俱来的本质属性，加之我国地方政府对公立医疗机构的财政预算经费补助普遍不足，公立医疗机构客观上存在盈利动机，当医生集团与非营利性公立医疗机构合作时，双方的盈利性动机难免与医疗机构的公益性产生冲突。

我国当前正改革国税、地税征管体制，合并省级和省级以下国税、地税机构，构建高效统一的税收征管体系。金税三期上线，强化了税收征管力度。医生集团提供跨区域医疗服务，其注册地与实际经营地常不一致，加强对医生集团及其医生的税收监管势在必行。

医生集团持续经营不善，严重资不抵债时，破产、重组不可避免。当医生集团长期不能形成有效股东决议、合伙决议，内部争议难以调和、陷入僵局时，有必要解散医生集团，从市场上淘汰出局，有利于净化市场。

2018年8月3日，国务院办公厅发布了《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》(国办发〔2018〕63号)，意见指出对医疗卫生行业坚持依法监管，属地化全行业管理。毫无疑问，医生集团及其医生作为医疗卫生行业组织及从业人员，也在综合监管对象之列。

2 医生集团的名称、组织形式

医生集团译自“medical group”，指医生团队执业[8]。我国现行《医疗机构管理条例》《执业医师法》《医疗事故处理条例》《侵权责任法》无医生集团相应规定[9]。2016年10月25日中共中央、国务院《“2030健康中国”规划纲要》首次提出“医生集团”的官方称谓，指出“创新医务人员使用、流动与服务提供模式，积极探索医师自由执业、医师个体与医疗机构签约服务或组建医生集团”。2015年9月，原国家卫生和计划生育委员会主持召开的医生集团研讨会对医生集团的概念达成共识，至少包含3个基本要素：(1)必须以医生为主体；(2)至少由2名医生组成；(3)一定是一个实业主体。

医生集团的“集团”二字与我国商事企业中“集团” “集团公司”中的“集团” 名称相同，尽管二者并无实质联系，且实质不同，还是给医生集团的工商注册带来了极大的障碍。我国工商登记对“集团”命名的商事企业主体规定了严格的限制条件，拥有3～5个控股子公司的企业才可能注册成立集团公司，医生集团不符合有关“集团”的工商注册规定。我国目前仅个别省市许可登记为医生集团，多数省市仍未有医生集团登记实例。2018年7月28日，国务院取消一批行政许可等事项的决定(国发[2018]28号)中，取消企业集团核准登记，同时规定，取消审批后，市场监管总局通过以下措施加强事中、事后监管：(1)尽快修订有关法规规定，明确在名称中使用“集团”字样的标准和要求；(2)强化企业母公司(集团公司)的信息公示，接受社会监督。建议对医生集团的工商登记适用特别规定，准许使用医生集团名称，与社会约定俗成称呼保持一致。

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