试论我国法制建设的历史经验

试论我国法制建设的历史经验张尚骛我们的国家，是人民民主专政的社会主义国家，是由全体人民当家作主的国家。粉碎江青反革命集团以后，党的十一届三中全会认真总结历史经验，明确地在公报中写上：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”从此，我国社会主义法制建设开始沿着蓬勃发展的正确轨道前进，几年来，我们在法制建设方面取得的成就是有目共睹的。通过建国35年的实践，特别是粉碎江青反革命集团以后三中全会以来我国法制建设取得重大成就的实践，使我们深深感到我国社会主义法制建设在它经历的35年这个不短的历史过程中，是有许多经验教训值得总结的。本文不可能也不打算去争取从各个方面总结我国社会主义法制建设的历史经验，只打算试着论述一下从当前看来需要着重进行总结的一些方面，意在抛砖引玉，就教于国内法学界的同志们。笔者认为下N---∥方面是值得认真总结的：第一，政治同法律的关系；争得政治上安定团结的局面，是我国社会主义法制建设的前提'认真搞好法制建设又是维护和继续发展政治上安定团结大好局面的毖不可少的条件。因此，争得并发展安定团结的政治局面，对于加强我国社会主义法制建设，是具有头等意义的大事。马克思主义认为，政治与法律同属于上层建筑。在一定的社会中，政治与法律的发展，归根到底都是由经济基础决定的；但是，在一定条件下，它们又反过来对经济基础起着保护、发展或者阻碍、破坏的决定作用。在上层建筑中，政治与法律相比，不能不占首要地位。一般说来，法律应是从属于政治的。资产阶级法律观强调所谓“法律至上，，，把法律说成“万能”的论点，早已被实践和马克思主义的经典作家们驳得体无完肤，就是因为这种观点是不符合社会发展的客观实际的。政治与法律的关系也是一种辩证的关系。它包含两层意思：一方面，总的说来，法律是从属于政治的。但另一方面，在政治清明的条件下，法制建设又反过来对维护、巩固和发展清明的政治起着不可缺少的极其重要的作用。在这种条件下，不强调法制建设的重要作用，不重视法制建设，又常常是导致政治混乱的一个重要原因。从我国古代封建社会的历史实践看，秦时，商鞅变法对巩固和发展封建的经济基础，维护地主阶级的专政，曾起过极大的作用．商鞅虽死而法不变，为秦统一中国的事业打下了坚实基础，这是历史上人所共知的，汉时，刘邦在取得政权以后，立即“约法三章’’，并接着由肖何制定了九章律，对巩固和发展汉室统治的作用也是显而易见的，盛唐时期的法制建设，作为中国法制史丰富的遗产，留 lO给了我们一整套比较完备的唐律。所有这些历史上的人类实践活动，都从不同角度，在一定程度上证明了马克思主义关于政治与法律的辩证关系的基本原理，是完全正确的。在当代，我们亲身经历的中华人民共和国建国35年来的社会主义法制建设的历史．同样有力地说明了马克思主义的这条真理，提醒我们，必须认真处理好政治与法律的辩证关系，才能自觉地加强和搞好我圄的社会主义法制建设。笔者认为，积35年的经验，争得和发展一个安定团结的政治局面，对于我国社会主义法制建设。是具有头等重要意义的大事。1949年10y]中华人民共和国的建立，标志着中国人民在党的领导下，第一次在全国范围内，象马克思、恩格斯所说的那样，“争得了民主’’，争得了人民当家作主的权利，建立了人民的国家，结束了国民党反动统治时期政治上十分混乱的局面，一个新的安定团结的政治局面开始呈现在全国人民面前。人民的国家开始根据起临时宪法作用的《共同纲领》，制定一系列重要的法律、法令。在三年恢复时期，我们制定了土地改革法，有力地保证着在全国范围内彻底摧毁封建的土地制度；我们制定了婚姻法，给予广大妇女以反封建的有力武器，在全国范围内建立起新民主主义的婚姻制度；我们制定了惩治反革命条例，用它来镇压和肃清国民党反动政府逃走时留下的一大批反革命势力，有力地保卫着新兴的人民民主专政，我们制定了惩治贪污条例，用它来荡涤着旧社会在这方面遗留下来的污泥浊水，我们制定了大批经济法规和行政管理法规，为恢复国民经济，加强国家各个方面的行政管理提供了法律保证。1954年宪法的制定和公布，把我国社会主义法制建设推向了一个新的发展阶段。根据这个宪法的规定，在1956年党的第八次代表大会前后，我们为了保证过渡时期社会主义革命和社会主义建设的需要，又相继制定了一系列法律和法令，如初级和高级农业生产合作社示范章程、有关公私合营企业定股定息和清产核资的办法、逮捕拘留条例、治安管理处罚条例，以及又一批其他经济法规和行政管理法规。这些法律、法规，进一步加强了对敌人的专政，保障了宪法赋予公民的各种基本权利，保障了各项社会主义改造和社会主义建设事业的顺利进行，从而大大促进了生产关系的改变，促进了我国社会生产力的发展。一般说来，1957年以前，在八大前后党的正确政洽路线指引下，在国内安定团结的政治局面日益巩固和发展的条件下，我国的社会主义法制建设，是欣欣向荣地在不断前进的。当时，虽然法制还很不完备，许多重要的、必要的法律、法令还没有正式制定出来，但是，董必武同志在八大的报告中已经进一步提出了完备社会主义法制的任务。法制建设在安定团结的政治局面下，得到了有力的发展，并反过来对巩固和发展当时天天向上的安定团结的政治局面，起着十分重要的作用。遗憾的是，1957年以后，由于党的工作在指导方针上的一些严重失误，“左”倾错误严重地泛滥开来。以后，又被林彪、江青反革命集团利用，终于发展成为十年内乱，国内政治上的安定团结局面完全被破坏了。这个时期，要说没有搞一点法制建设，也不符合实际。因为，完全无法，也就不成其为国家。十年内乱中，国家也曾在某些方面制定过一些法律、法令，特别是对各种国家行政管理工作，也及时制定过一些行政管理法规。但是，这个时期的法制建设，在“左”的错误思想的指导下，绝大部分是为政治上“左”的错误服务的。这时，林、江反革命集团，大叫“砸烂公检法"，国家主席刘少奇同志不经过宪法手续，竟被批斗，迫害致死，1954年制定的宪法已名存实亡，社会主义法制可以说几乎荡然无存。林、江反革命集团在篡夺党和国家一部分权力的情况下，竟然制定了所谓“公安六条”这样的反动法令，对广大干部群众进行疯狂的迫害。这些事实，从正反两个方面进一步证明，法律是从属于政治的。林、江反革命集团不需要社会主义法制，因为社会主义法制束缚了他们反革命的手脚。但是另一方面，他们也不是完全不要法制，他们也公布了象“公安六条"之类的法令，来为他们反革命的政治服务，来为他们在我国制造并企图长期保持“十年内乱”的混乱局面服务。这些活生生的事实，给了我们深刻的启示，提醒我们需要进一步总结经验，更好地理解马克思主义关于政治与法律关系的基本原理，彻底批判资产阶级“法律至上”和“法律万能力的错误观点，摆正政治与法律的关系，清醒地认识到。党的政治路线正确与否和是否能在国，内争得并发展一个安定团结的政治局面，的确是关系到我国社会主义法制建设是否能得到顺利发展的头等大事。三中全会以后，在党中央的正确路线指引下，我们坚持四项基本原则，已经在全国范围内重新争得了一个安定团结的政治局面，这就为开创我国新的历史时期的社会主义法制建设工作创造了前提。反过来，这种安定团结的政治局面，又迫切要求我们加强社会主义法制建设来保证它的巩固和继续发展。最近几年来，在安定团结的政治局面下，人民民主得到了极大的发展，广大人民在国家生活中的各种民主权利，受到了新宪法和各种法律、法规的保护。党中央不但在三中全会上着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务，而且在十二大通过的新党章中，还明确作出了关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一极其重要的原则规定。在我们的国家里，人民是当家作主的，人民需要一个安定团结的政治局面，来保证他们充分地实现自己的民主权利。今后，我们的社会主义民主，需要尽快实现制度化、法律化，这是由新的历史氏期我国社会发展的必然规律所决定的。历史实践表明，在我们这样一个社会主义国家里，只有在党中央正确的政治路线指引下，努力争取并发展国内安定团结的政治局面，才能搞好我国的社会主义法制建设。我认为，这是35年来我国社会主义法制建设的一条重要历史经验。第二，法律与政策的关系：法律与政策是一致的。过去我们注意的是依靠政策办事，今后，要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策办事，还要建立，健全法制，坚持依法办事。政策与法律究竟是什么关系?按照马克思主义的基本原理，这本来是很清楚的。党和国家从实际出发，适应各个历史时期的需要制定的各项政策，包括总的方针、政策和各种具体的政策，都是国家立法机关制定各种形式的法律的根据，而各种形式的法律，则是党和国家制定的各项政策的具体化、条文化。它们在实质上是完全一致的。政策同法律，应当是一致的，而不是相互矛盾或抵触的。但是，由于各种历史的原因，由于建国以后，长期以来我国的社会主义法制不够完备，因而，我们的许多同志，在对法律与政策的认识上一直存在一些模糊观点，搞不清楚它们之间的关系，在实践中也一直是更多地注意了贯彻执行党和国家的政策，依靠政策办事，依靠党和国家制定的各项政策来搞社会主义革命和社会主义建设，而忽视了依法办事的重要性和必要性，有的同志有时还错误地把政策与法律对立起来。彭真同志在不久以前的一次讲话中指出：“在三中全会之前召开的中央工作会议上，邓小平同志强调，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”彭真同志说，“这些话从正反两个方面总结了我们从解放区、根据地到建国后的经验。我们的国家要长治久安，必须靠健全的社会主义法制。”彭真同志着重指出：“在革命战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注意的是党的政策。那时，只能靠政策，当然，我们根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行?"彭真同志根据我们的历史经验，得出明确的结论说，“要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事力(参见彭真同志在首都新闻界人士座谈会上的讲话，载《人民El报》1984年4月8日第一版)。．彭真同志这次讲话，是一次非常重要的讲话。他总结了我们从解放区、根据地到建国后的历史经验，特别是建国以后社会主义法制建设的历史经验。一个中心思想就是：要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策办事，还要建立、健全社会主义法制，坚持依法办事。我们说，按照马克思主义的观点，政策和法律应当是一致的，不矛盾的。但在实践中，政治与法律又表现为既有紧密联系，又是有区别的。一般说，政策比法律更具灵活性，它可以经常根据形势发展的需要及时加以调整，法律则比政策更具有稳定性，制定法律需要通过一定的国家立法程序，不轻易修改和变动。政策一般是作原则的规定，而法律则总是规定得比较具体，它总是比较确切地用条文的形式表明人们应当做什么，不应当做什么。此外，政策虽然也具有一定的强制作用，但贯彻执行政策主要是靠宣传教育方式，而法律则是以国家权力机关作后盾，凭借国家的强制力来保证贯彻执行的。人人都必须切实遵守法律的各项具体规定，一旦违反，就要受到国家的制裁。在建国初期法制还不健全的情况下，我们的各项国家活动，基本上是沿袭解放前的作法，在各种工作中，都主要依靠党和国家制定的政策办事。当然，在审判工作中，的确是早已开始从仅仅依靠政策办事，逐步过渡到依法办事了。但在国家行政管理这一广大的领域之内，当时，虽然我们为了国家各个方面行政管理的需要，也制定颁布了大量行政管理法规，如人事、外事、军事、公安、民政、司法、文教卫生以及大量经济方面的行政管理法规，但由于法制观念淡薄，有不少人仍然把这些法规看成是政策，在行政领域，并不严格坚持依法办事的原则，虽然在许多行政部门已经是有法可依了，一般却并不坚持有法必依，执法必严和违法必究。而在党的／r＼次代表大会提出要进一步完备社会主义法制，进一步在国家生活中坚持依法办事的原则以后不久，党的指导思想上的“左”倾错误又严重地泛滥开来。因此，直到“文化大革命”结束，我国社会主义法制建设一直处于先是缓慢发展，继而停顿甚至倒退的状态之中。在“文革”期间社会主义法制既然几乎荡然无存，依靠政策办事的观念也就几乎完全代替了在国家生活中要依法13办事的观念。是在三中全会着重提出加强社会主义法制以后，强调在国家生活中依法办事的呼声才逐步高涨起来的。彭真同志上述关于“逐步过渡"的这一重要的指导思想，就是在这几年来认真贯彻三中全会关于健全社会主义民主、加强社会主义法制的方针以后，在我国社会主义法制建设取得巨大成就的基础上提出来的。要在国家生活的各个领域，从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策办事，还要建立、健全社会主义法制，坚持依法办事。实践表明，这是建国35年来我国社会主义法制建设的一条十分重要的历史经验。我国广大干部和人民群众，只有认真提高对法律与政策的关系的认识，并从这条经验中吸取有益的教训，才能把我国社会主义法制建设迅速推向前进。第三，适应新的历史时期的需要，要强调社会主义法制建设的科学性与计划性；我国社会主叉法制建设要面向我国的实际特别是面向我国的经济建设、要面向现代化、要面向全世界。当前要把经济立法和行政立法及时地提到重要日程上来。在粉碎林、江反革命集团以后，特别是三中全会果断地把党和国家工作着重点转移到四个现代化建设的轨道上来以后，我国已进入了一个新的历史时期。为了适应新的历史时期法制建设的需要，我们应当从各种不同角度，从各个方面来总结建国以来我国社会主义法制建设的历史经验。建国35年来，我国社会主义法制建设虽然曾经受到过各种重大的干扰，但总的说来，在立法、执法、法制宣传、法律教学和法学研究等各个方面，仍然不同程度地取得了很大进展。当然，在工作中是既有经验又有教训的。一方面，掰们根据实际的需要与可能，先后制定了一部超临时宪法作用的《共同纲领》和四部宪法。以宪法为最高法律根据，我们还先后制定了各种组织法、民族区域自治法、刑法、刑事诉讼法，民事诉讼法等基本法律，先后制定了工会法、土地改革法、婚姻法、兵役法、经济合同法、专利法等重要法律，先后制定了大量的其他经济法规和行政管理法规。我们在执法、法制宣传、法律教学和法学研究方面，也不同程度地建立了各种可行的规章制度，在各个历史时期，在一定程度上保证了社会主义革命和社会主义建设的顺利进行。另一方面，1957年以后，由于党的指导思想上“左"倾错误的影响，在社会主义法制建设工作中，也出现了许多失误，特别是在“文革，，期间，造成了许多重大的失误。这都是人所共知的。总之，我们在社会主义法制建设方面有许多经验教训值得总结，上面已经讲了两条。在目前，笔者认为，值得认真总结的，还有这样一条，就是：35年来，我们在社会主义法制建设工作中，一直没有很好地强调社会主义法制建设的科学性与计划性。我们从建国以后各个历史时期的实际需要出发，制定了大量的法律、法规，建立了各种执法、守法、学法和法学研究的规章制度。但是，一般都是只为了适应当时客观形势的需要，这当然是无可非议的，但却没有从宏观的角度，充分注意研究法制建设的科学性与计划性。因而，直到目前为止，我国法制建设工作中经常性的法规编纂整理工作还没有认真建立起来，立法工作中法规林立、上下左右前后矛盾的状况仍然没有得到显著的改善。这都是同法制建设缺乏科学性与计划性有关的。彭真同志1982年在中国法学1哇会成立大会上的讲话中指出：“立法要有自己法的体系，前后、左右不能自相矛盾。不能灵机一动想搞什么法就草率地搞什么法。，，“法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从社会实际出发，受社会实践的检验。如果法与实际和社会主义发展需要不适应了，就要研究修改。宪法修改草案就是从实际来的，是我国三十几年来正反两方面经验的总结，也吸收了外国的经验，但又有自己的体系和逻辑，不能互相矛盾。”1983年春天，中国社会科学院法学研究所同华东政法学院，根据彭真同志讲话的精神，联合召开了法学理论讨论会，着重研究了建立具有中国特色的社会主义法的体系和许多理论问题，给与会者提出了许多有益的启示。我国社会主义法制建设必须强调科学性与计划性，这是35年来我国法制建设的一条重要的历史经验。社会主义法制建设本身就是一门科学，它有它自身发展的规律，我们需要认真研究这种规律，明确建立具有我国特色的法的体系的各种理论问题，才能自觉地搞好社会主义法制建设，避免过去立法工作中(以及执法、守法、学法和法学研究等各项有关社会主义法制建设的工作中)曾经出现过的各种矛盾，使我国法制建设建立在科学的基础上，真正做到从实际出发有计划地开展我国的法制建设工作。总之，必须强调社会主义法制建设的科学性和计划性，这是我们过去法制建设工作中的一个缺陷，也是我们今后开创社会主，义法制建设必须认真总结的一条历史经验。三中全会以后，党和国家工作着重点转移到了四化建设上来。我们在对内搞活经济、对外实行开放政策的过程中，打破了过去在经济建设中对内统得过死，对外闭关自守的局面，几年来，取得了巨大成就。首先是我们的农村经济搞活了，我们同外国人的经济交往多起来了。我们的社会主义法制工作，适应这种需要，也大踏步向前迈进了。随着对外开放政策的贯彻执行，世界技术革命的浪潮对我们的社会主义建设事业也产生了深刻的影响，我们的社会主义建设必须面对世界技术革命的挑战，我们的社会主义法制建设也必须面对世界技术革命和科学现代化的挑战。法律与现代自然科学的新的密切关系，已经提到了我们法学研究工作者的研究日程上来。回顾过去，面对现实，展望未来，我们在这方面的一条重要的历史经验，是要求我们今后的社会主义法制建设，一定要面向我国实际特别是经济建设的实际，要面向现代化，面向全世界。我们再不能不顾社会主义经济发展客观规律的要求，去搞什么“阶级斗争为纲’’了，我们也再不能固步自封，重蹈闭关自守的覆辙了。我们只有坚持从我国实际出发，强调上述几个面向，才能真正搞好具有我国特色的社会主义法制建设。赵紫阳同志在六届人大所作的政府工作报告中，强调要继续加强经济立法和行政立法。当前，这已经成了我国法制建设的重要议题。本来，我们这个社会主义国家，是理应强调社会主义经济建设的。但是，在“左黟的思想指导下，林、江反革命集团篡权时期，甚至大肆宣扬什么“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗。”多年来，在经济领域，把所谓“政治挂帅”强调到了不适当的地位，以致完全否定了客观经济规律对顺利进行社会主义经济建设的重要作用。与此相适应，多少年来，我们制定颁布的大量经济法规，其中绝大多数是经济行政管理法规，也反映了不尊重客观经济规律、统得过死的严重缺陷。而实际上，人们又并不重视这些法规的法律强制作用，只把它们当作“左”的思想指导下的经济政策来执行。因此，经济15立法和经济法的理论研究工作，在过去是不受重视的。三中全会决定把党和国家工作着重点转移到四化建设轨道上来以后，从政策上总结了过去不按客观经济规律办事和在经济工作中统得过死等教训，同时强调了在尊重客观经济规律的基础上运用法律手段进行经济管理，在经济领域加强社会主义法制建设的重要性，于是，各个经济部门纷纷要求尽快制定有关的经济法规，来保证有效地管理和迅速发展社会主义经济建设事业，几年来经济立法已大量制定出来，但是，仍然远远不能适应重点转移后开创经济建设新局面一的需要。在这方面，社会主义法制建设的历史经验是值得认真总结的。只有认真总结了在制定经济法规工作中各方面的经验教训，才能把我国社会主义法制建设中的重点之一——制定保卫和发展社会主义经济建设的经济法规的工作真正加强起来。行政法，在建国以后一直是一个被遗忘的法律部门。其实，我们不是没有行政法。说我们还没有行政法，是一种误解。建国以后，我们在国家行政管理的各个方面，是制定和颁布了成千上万个行政管理法规的。但是，由于依靠政策办事的观念仍然占着统治地位，特别是在国家行政管理这个领域，法制观念十分淡薄，因此，人们对众多的行政管理法规，几乎处于视而不见的状态。在行政领域，干部、群众一般都不强调依法办事，只是强调按政策办事。加上三十多年来国家制定颁布的行政管理法规，绝大多数是实体法，缺少程序法。违反了行政法的规定，谁来管，怎样管，缺少一套比较完备的程序方面的法律规定。例如，各级国家行政工作人员，违反了行政法的规定，侵犯了公民在行政法上的合法权益，宪法虽明文规定可以申诉、控告，但向谁去申诉、控告?申诉、控告以后又怎样收案、立案、调查、审理、作出行政裁决……呢?都缺少程序法的明文规定。因此，多少年来，在国家行政管理这个领域，一般是依政策办事，很少有人去强调依法办事。从而，虽然有了众多的行政管理法规，但有法不依，执法不严，违法一了也没人去究的现象，是大量存在的。有人说，在行政法领域，至今仍然是“有法难依，，，这话不是没有一点道理。近几年来，我们在进行国家体制改革特别是国家机构改革的工作中，深刻地认识到邓小平同志早就一针见血地指出过的我们的官僚主义的病根之一：长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制(参见《邓小平文选》第288页)。党和国家领导人近年来一再强调加强行政立法对于改进我们国家行政管理效率的重要性和必要性，这个被遗忘的法律部门和对于行政法的研究工作才逐渐被人们重视起来。当前，由于行政法涉及的面极广，已经制定颁布的法规为数极多，国家对众多的行政管理法规的经常性的整理编纂工作尚未认真建立起来，再加上行政法体系中行政程序法的缺乏，因此，认真总结行政法领域法制建设的历史经验，是一件艰巨的工作。但由于促进和巩固各方面改革的需要，由于四化建设迫切要求迅速提高国家行政管理效率，克服官僚主义的需要，做这件事又是刻不容缓的。必须从速克服忽视行政立法和行政法研究工作的缺陷，这是建国35年来我国社会主义法制建设的又一条重要历史经验。在纪念建国35周年的时候，我们要从各个方面、各个角度进一步总结我国社会主义法制建设的历史经验。我’国社会主义法制建设，在经历了35年坎坷的历史旅程以后，在捌们认真总结35年来的历史经验的基础上，必将得到大的发展，逐步完备和健全起来。(本文编辑谢次昌)

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